Sommario:
1. Misure d'urgenza e potere di requisizione.
In tempi di emergenza epidemiologica, si torna a parlare di requisizione. Con il d.l. 17 marzo 2020, n. 18, c.d. “Cura Italia”, il governo autorizza il Capo del Dipartimento della protezione civile, anche su richiesta del Commissario straordinario per l'emergenza (di cui all'art. 122), a disporre la requisizione in uso o in proprietà, da ogni soggetto pubblico o privato, di presidi sanitari e medico chirurgici, nonché dei beni mobili di qualsiasi genere, occorrenti per fronteggiare la predetta emergenza (art. 6, comma 1). L'intervento governativo prevede altresì la requisizione di immobili (strutture alberghiere ovvero altri immobili aventi analoghe caratteristiche di idoneità) che può essere oggetto di un decreto prefettizio, su proposta del Dipartimento della protezione civile e sentito il Dipartimento di prevenzione territorialmente competente, per fare fronte ad improrogabili esigenze connesse all'emergenza epidemiologica e al fine di ospitarvi persone in sorveglianza sanitaria e isolamento fiduciario o in permanenza domiciliare, laddove tali misure non possano essere attuate presso il domicilio della persona interessata (art. 6, comma 7).
Il riferimento alla requisizione è altresì contenuto all'art. 122 nell'ambito dei poteri conferiti dal Governo al Commissario straordinario per l'emergenza.
Si tratta di una tipologia di intervento congrua nel contesto delle misure straordinarie adottate dal Governo per contrastare l'emergenza epidemiologica in corso. Il potere di requisizione ha infatti natura eccezionale ed è finalizzato alla cura degli interessi generali non altrimenti tutelabili; esso è giustificato da ragioni di urgenza in presenza di situazioni inaspettate, improvvise e imprevedibili, intese come impossibilità di utilizzare i rimedi ordinari previsti dall'ordinamento (Cons. Stato, 16 giugno 2006, n. 3854). La requisizione è oggetto della nostra attenzione nella “guerra” sanitaria contro la diffusione del virus Covid-19. Fuor di metafora, gli strumenti utilizzati corrispondono a misure straordinarie volte ad arginare la diffusione del virus: è previsto, tra le altre cose, anche l'arruolamento temporaneo di medici e infermieri militari per un anno (art. 7), che si aggiunge a numerose altre previsioni straordinarie volte a supportare il Paese nei settori più colpiti.
2. Lineamenti normativi.
La figura integra un provvedimento ablatorio, previsto dal codice civile all'art. 835 e da leggi speciali, che consente alla pubblica amministrazione di acquisire la disponibilità di beni mobili, immobili e di servizi, per ragioni di grave necessità pubblica. Tra le leggi speciali che disciplinano le requisizioni, si possono menzionare gli artt. 318, 370 ss. del Codice dell'ordinamento militare (d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66); gli artt. 2 e 216 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (r.d. 18 giugno 1931, n. 773); l'art. 38, comma 2,della legge 8 giugno 1990, n. 142 (“Ordinamento delle autonomie locali”) e gli artt. 70, 107 e 726 c. nav., aventi ad oggetto la requisizione di navi e aeromobili per prestazioni di soccorso.
La previsione codicistica di cui all'art. 835, dispone che “quando ricorrono gravi e urgenti necessità pubbliche, militari o civili, può essere disposta la requisizione dei beni mobili o immobili. Al proprietario è dovuta una giusta indennità”; al secondo comma aggiunge che “le norme relative alle requisizioni sono determinate da leggi speciali”. Dunque, più che indicare i lineamenti dell'istituto, la previsione si limita a fungere da norma di rinvio alle leggi speciali in materia, non dando indicazioni specifiche idonee a delimitare il potere ablatorio della P.A.
Il potere di requisizione, attribuito alla pubblica amministrazione, trova origine nell'art. 7 l. 20 marzo 1865, n. 2248, All. E: «Allorché per grave necessità pubblica l'autorità amministrativa debba senza indugio disporre della proprietà privata, od in pendenza di un giudizio per la stessa ragione, procedere all'esecuzione dell'atto delle cui conseguenze giuridiche si disputa, essa provvederà con decreto motivato, sempre però senza pregiudizio dei diritti delle parti». Si tratta di una norma a carattere generale idonea a fungere da base normativa per ogni situazione di emergenza, determinata da un evento naturale o sociale, che richieda l'immediata disponibilità di beni mobili o immobili.
La requisizione deriva storicamente dall'amministrazione militare e, in particolare, dall'esigenza di ovviare ad impellenti necessità in tempo di guerra; nel corso del tempo, la figura ha esteso la sua operatività all'attività militare in tempo di pace e a quella civile.
Il procedimento di requisizione, sulla falsariga di quello espropriativo, comporta il sacrificio di un diritto del privato, cui spetta una giusta indennità (art. 835, comma 1, c.c.), a fronte di un interesse pubblico superiore. Venendo all'intervento in esame, è lo stato di emergenza epidemiologica a giustificare l'intervento ablatorio che si svolge dunque nel rispetto delle garanzie costituzionali, poste a tutela della proprietà, di cui all'art. 42, comma 3, Cost.
3. Coordinate procedimentali.
A differenza dell'espropriazione, la figura della requisizione si caratterizza per la temporaneità dell'effetto ablatorio; il relativo provvedimento è adottato ad tempus con l'apposizione (seppur implicita) di un termine finale coincidente con il venir meno dello stato di urgente necessità. La requisizione si qualifica perciò come rimedio provvisorio d'urgenza che comprime il diritto di proprietà senza estinguerlo. Nel testo del decreto “Cura Italia” la requisizione in uso non può durare oltre sei mesi dalla data di apprensione del bene ovvero fino al termine al quale sia stata ulteriormente prorogata la durata dello stato di emergenza (art. 6, comma 2). La requisizione degli immobili può protrarsi fino al 31 luglio 2020 ovvero fino alla durata dello stato di emergenza (art. 6, comma 8).
Con riferimento all'oggetto, la requisizione può essere in proprietà o in uso. La prima ha come riferimento oggettivo beni mobili, mobili registrati ed immobili. Nel sistema, sono configurabili altresì requisizioni di attività e di servizi che hanno ad oggetto prestazioni personali, determinandosi a carico del privato l'obbligo di prestare la propria attività contro giusta indennità (artt. 392 ss. Codice dell'ordinamento militare).
A livello generale, il procedimento di requisizione richiede il compimento di alcune ineludibili attività: la ricognizione del bene da requisire, l'istruttoria in contraddittorio con la parte privata e la notificazione del provvedimento al destinatario. Occorre l'individuazione di un nesso tra l'utilizzo del bene privato e l'esistenza di gravi e urgenti necessità pubbliche (art. 835 c.c.) che il primo mira a soddisfare: in particolare, è proprio l'esistenza della situazione di urgenza improvvisa e imprevedibile a giustificare la requisizione.
In secondo luogo, viene in considerazione la fase istruttoria con la partecipazione del privato e la redazione di un verbale sullo stato di consistenza del bene da requisire, tenendo conto che il legislatore esonera la P.A. dall'obbligo della comunicazione di avvio del procedimento ai destinatari e agli interessati nei casi di particolare esigenza di celerità, impliciti nel provvedimento (art. 7, comma 1, l. n. 241 del 1990). Infine, si ha la notifica del provvedimento di requisizione al proprietario o, in caso di impossibilità (per le evidenziate ragioni di urgenza), al detentore.
Sotto questo ultimo profilo, si pone il problema della sorte dei contratti che abbiano ad oggetto il bene requisito. Può ritenersi al riguardo applicabile in via analogica l'art. 398 del Codice dell'ordinamento militare il quale dispone: “L'ordine di requisizione risolve di diritto qualsiasi contratto che ha per oggetto il bene requisito, se l'esecuzione del contratto non è compatibile con l'esecuzione dell'ordine di requisizione. L'ordine di requisizione libera di diritto il proprietario da qualsiasi obbligazione nei confronti di terzi. La risoluzione dei contratti non dà luogo a rimborso di spese né a risarcimento di danni a favore di chiunque. Se la requisizione cessa prima della scadenza convenuta o prorogata del contratto, il contraente che aveva l'uso o il godimento del bene requisito ha diritto a riavere tale uso o godimento, fino al termine convenuto o prorogato del contratto, alle stesse condizioni precedenti, salve le modificazioni legali eventualmente intervenute”.
4. Requisizione e indennità.
Dalla requisizione deriva il diritto soggettivo del privato all'indennità. Nel decreto in esame, in caso di requisizione in proprietà, essa è ragguagliata al 100% del valore di mercato del bene mobile, mentre, in caso di requisizione in uso, essa è pari, per ogni mese o frazione di mese di effettiva durata della requisizione, a un sessantesimo del valore calcolato per la requisizione in proprietà (art. 6, comma 4). Per i beni immobili, il decreto stabilisce che l'indennità sia liquidata, avvalendosi dell'Agenzia delle entrate, nello stesso decreto del Prefetto che dispone la requisizione dell'immobile alla stregua del valore di mercato dell'immobile requisito o di quello di immobili di caratteristiche analoghe, in misura corrispondente, per ogni mese o frazione di mese di effettiva durata della requisizione, allo 0,42% di detto valore. Ove il bene requisito sia oggetto di usufrutto, l'art. 1020 c.c. dispone che l'usufrutto si trasferisce sulla relativa indennità.
In ogni caso di contestazione, anche in sede giurisdizionale, il decreto prevede la non sospensione dell'esecutorietà dei provvedimenti di requisizione come previsto dall'art. 458 del Codice dell'ordinamento militare (art. 6, comma 9). Tale limitazione si comprende alla luce della eccezionale situazione emergenziale che giustifica la temporanea compressione dei diritti del singolo alla luce delle preminenti esigenze di tutela della salute e dell'incolumità pubblica che stanno alla base degli interventi dell'autorità governativa.
5. Riferimenti bibliografici.
Per un primo commento, si v. G. DI MARCO, Decreto Cura Italia: requisizioni in uso o in proprietà, contratti e tutela giurisdizionale, in Quot. giur., 20 marzo 2020. Sulla requisizione, si v.: G. CIANI, La requisizione, in R. CONTI (a cura di), La proprietà e i diritti reali minori, Milano, 2009, 497 ss.; G. LANDI, Requisizioni,in Nss. D.I.., XV, Torino 1968, 487 ss.; G. PALMA, I procedimenti ablatori, in P. RESCIGNO (diretto da), Trattato di diritto privato,VII, Torino 2005, 355 ss.; G.B. VERBARI, Requisizione, in Enc. dir., XXXIX, Milano 1988, 908 ss. In generale, sulla nozione di indennità, si v. S. CICCARELLO, Indennità (dir. priv.), in Enc. dir., XXI, Milano 1971, 99 ss.
