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Lavoro 24.08.2018

Il divieto di pubblicità di gioco e scommesse. Il modello italiano

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Visualizzazione ZEN

I limiti alla pubblicità di prodotti dannosi alla salute.

È noto che la funzione tradizionale del marketing stia nel promuovere ed ampliare la vendita di beni e servizi influenzando le abitudini di consumo. Prerogative, queste, legittime e pienamente coerenti alla libertà di iniziativa economica imprenditoriale. Eppure, una certa crescente sofisticazione e pervasività delle tecniche utilizzate a tali fini, rendono oggi il fenomeno particolarmente complesso. Spot e messaggi pubblicitari finiscono, sempre più spesso, per invadere anche altri ambiti, non soltanto per la loro ubiquità anche virtuale, ma per i caratteri del linguaggio che viene utilizzato, per i contenuti che vengono proposti e per i condizionamenti che vengono esercitati attraverso i mezzi utilizzati. [1]

Si comprende facilmente, quindi, come possa essere delicata la questione afferente alla promozione commerciale di quei beni e servizi che risultano nocivi per la salute e l'integrità fisica delle persone. Tale problematica è da sempre stata al centro di un vivace dibattito che ha coinvolto, nel corso degli anni, giuristi e legislatore stante l'esigenza, quanto mai avvertita a livello sociale, di non incentivare il consumo di questi prodotti. [2]

Ciò, in particolare, avviene, ormai da anni, in relazione al tabacco ed al consumo di sigarette la cui vendita è lecita nel rispetto di precise regole dissuasive ma non ne viene consentita la propaganda pubblicitaria proprio per la loro acclarata nocività per la salute [3]. In linea con tale approccio ed al fine di tutelare i consumatori ed i soggetti più deboli il legislatore nazionale, si è occupato, inoltre, di dettare delle regole specifiche anche per quanto riguarda la comunicazione commerciale avente ad oggetto le bevande alcoliche. In tale ambito, è stata, altresì, incentivata l'adozione di codici di condotta e l'utilizzo di strumenti di co-regolazione. Molteplici, ad esempio, sono stati gli interventi del Giurì [4] finalizzati al rispetto delle disposizioni, di cui al Codice di Autodisciplina pubblicitaria [5]. Tale organismo ha confermato più volte come debba essere censurato il messaggio pubblicitario nel quale la bevanda alcolica viene configurata come uno strumento per il soddisfacimento di pulsioni e di bisogni irrazionali, là dove il consumatore possa essere coinvolto emotivamente da contenuti suggestivi, che finiscono per fargli abbandonare il senso di vigilanza [6].

 

 

L'emergenza della ludopatia.

Rientrano nel medesimo contesto anche gli interventi volti a contrastare la c.d. ludopatia posti in essere nel corso degli anni non solo a livello statale, ma anche da Regioni e da autonomie locali. In tale ambito un'attenzione particolare è stata rivolta, da un lato, alla limitazione degli orari di apertura degli esercizi commerciali e a contenere la diffusione sul territorio delle sale da gioco, dall'altro, all'adozione di misure sempre più restrittive sulla pubblicità del gioco d'azzardo. Si pensi in tal senso al decreto legge n. 158 del 2012 (convertito nella legge n. 189 del 2012) - c.d. decreto Balduzzi - che all'art. 7 ha introdotto il divieto di messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro nelle trasmissioni televisive e radiofoniche nonché durante le rappresentazioni teatrali o cinematografiche non vietate ai minori. Sono stati vietati anche i messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro su giornali, riviste, pubblicazioni, durante trasmissioni televisive e radiofoniche, rappresentazioni cinematografiche e teatrali, nonché via internet, che “incitano” al gioco ovvero ne esaltano la sua pratica, ovvero che utilizzano al loro interno attori minorenni, o che non avvertono del rischio di dipendenza dalla pratica del gioco.

In diverse leggi regionali, inoltre, è stato disposto il divieto assoluto di qualsiasi attività pubblicitaria relativa all'apertura o all'esercizio delle sale da gioco d'azzardo lecito presso esercizi commerciali [7].

Per quanto riguarda il fenomeno del gioco d'azzardo, occorre, subito, rilevare, come quest'ultimo, abbia assunto dimensioni rilevanti nel nostro Paese, tali da portare a riflettere, con maggiore determinazione, sul rischio che corrono i soggetti più fragili di sviluppare una dipendenza comportamentale. Tale disagio inciderebbe sulle persone, non solo per l'incapacità di controllare il proprio comportamento di gioco ma anche per la compromissione dell'equilibrio familiare, lavorativo e finanziario, inducendo all'indebitamento o all'assoggettamento a tassi usurai presso la criminalità organizzata. Tale ultima circostanza è stata, peraltro, sottolineata dalla Direzione nazionale antimafia, stante il diretto coinvolgimento delle organizzazioni criminali che in questo settore hanno effettuato ingenti investimenti [8].

Nel corso degli ultimi anni, inoltre, sono stati realizzati studi scientifici sempre più approfonditi sulla dipendenza provocata dal gioco d'azzardo, in concomitanza con il progressivo aumento della consapevolezza circa la necessità di dover individuare delle misure efficaci di contrasto della ludopatia.

Più specificamente, è stata pubblicata una ricerca del Consiglio nazionale delle ricerche di Pisa, che mette in evidenza alcune tendenze del gioco d'azzardo in Italia [9]. Interessante è stata anche l'indagine condotta dall'Istituto Superiore di Sanità sui servizi e sulle strutture per il trattamento del disturbo da gioco di azzardo [10].

Il fenomeno è stato analizzato altresì, a livello locale ed in tal senso rilevano, ad esempio, il Rapporto dell'Osservatorio epidemiologico sulle dipendenze della Regione Umbria e lo studio del Dipartimento Patologia delle dipendenze dell'ASL Torino 3 sugli effetti delle ordinanze di limitazione degli orari delle sale da gioco.

Il gioco d'azzardo può essere considerato come un vero e proprio “morbo” che, quando colpisce, affligge indifferentemente giovani, adulti, anziani, uomini e donne e nelle sue forme più virulente origina dipendenza.

Più in dettaglio, sono oltre 17 milioni gli italiani che hanno giocato almeno una volta e 2,5 milioni quelli che possono essere considerati giocatori abituali e, dunque, a rischio dipendenza (anche se appena 7 mila sono in cura presso le Asl). La Lombardia è la regione che più contribuisce alla raccolta del gioco d'azzardo (19,5%), seguita da Lazio (10,6%), Campania (9,8%), Emilia-Romagna (8,3%), Veneto (8,1%) e via via tutte le altre [11].

In Italia, come dimostrato dalla suddetta ricerca del Cnr, il settore del gioco d'azzardo, inoltre, è in continua crescita, tanto da raggiungere un costo sociale difficile da sostenere, configurandosi come una vera e propria dipendenza che ha effetti sulle famiglie e spiana la strada alla malavita, al fenomeno dello strozzinaggio e alle estorsioni. Tant'è che si parla, con maggiore puntualità, di disturbo da gioco d'azzardo (DGA), sindrome che rende incapaci di resistere all'impulso di giocare d'azzardo o fare scommesse in denaro. Si tratta, in particolare, di una patologia che ha in comune con la dipendenza da sostanze specifiche il comportamento compulsivo che produce effetti sulle relazioni sociali o sulla salute, seriamente invalidanti.

Il gioco d'azzardo, così, può assumere la connotazione di un vero e proprio disturbo psichiatrico così come riconosciuto, peraltro, nel 2013, dall'Organizzazione mondiale della Sanità (OMS) che lo ha inserito «tra i disturbi delle abitudini e degli impulsi» (ICD-10) ricomprendendolo nelle “nuove dipendenze” dovute a disturbi comportamentali.

 

 

Gli interventi europei.

A livello europeo non esiste, allo stato attuale, una legislazione settoriale specifica per quanto riguarda il gioco d'azzardo. Gli Stati membri, infatti, sono liberi di disciplinare questo settore, purché rimangano in linea con le norme relative al mercato interno così come definite dal TFUE e come interpretate dalla Corte di giustizia dell'UE.

I rischi connessi al gioco d'azzardo sono stati, però, oggetto di una specifica raccomandazione della Commissione Europea, adottata nel 2014, sui principi per la tutela dei consumatori e degli utenti dei servizi di gioco d'azzardo online e per la prevenzione dell'accesso dei minori ai giochi d'azzardo online (2014/478/UE). Con tale provvedimento la Commissione ha inteso incoraggiare gli Stati membri a realizzare un livello elevato di protezione per i consumatori, gli utenti e i minori grazie all'adozione di una serie di principi relativi ai servizi di gioco d'azzardo on-line e alla correlata attività di pubblicità e sponsorizzazione.

Tali principi mirano a salvaguardare la salute e a ridurre al minimo gli eventuali danni economici che possono derivare dal gioco d'azzardo eccessivo o compulsivo. Nella medesima raccomandazione gli Stati membri sono stati invitati, altresì, a realizzare delle campagne di sensibilizzazione sui rischi legati al gioco d'azzardo nonché a raccogliere dati sulla creazione e la chiusura dei conti di gioco e sulla violazione delle norme in materia di comunicazione commerciale.

In linea con ciò, la Corte di giustizia dell'Unione europea, ha, in più occasioni, riconosciuto, i diritti degli Stati membri di limitare i servizi di gioco d'azzardo ove necessario per salvaguardare obiettivi di interesse pubblico, quali, la tutela dei minori e la lotta contro la ludopatia, le irregolarità e le frodi.

Tale approccio trova riscontro anche nel trattamento dei casi di infrazione. La Commissione ha riconosciuto, infatti, la più ampia legittimità degli obiettivi di interesse pubblico perseguiti dagli Stati membri attraverso la regolamentazione dei servizi di gioco d'azzardo. Nelle medesime circostanze l'esecutivo dell'Unione ha sostenuto che non rientra tra le priorità della Commissione utilizzare i poteri di infrazione per promuovere un mercato unico dell'UE nel settore dei servizi di gioco d'azzardo online. Al contrario la Commissione continuerà a sostenere gli Stati membri nei loro sforzi per ammodernare i quadri giuridici nazionali in materia di gioco d'azzardo online e ad agevolare la cooperazione tra i regolatori nazionali del gioco d'azzardo.

 

 

La ratio del divieto nel c.d. D.L. Dignità.

Azioni di contrasto alla ludopatia e richiami sovranazionali hanno così consigliato il legislatore italiano a porre limiti più drastici anche alla fonte tradizionalmente foriera di abitudini al consumo con l'esplicita introduzione di un divieto della pubblicità dei giochi con vincite in denaro.

 Non sorprende, pertanto, l'introduzione a livello nazionale di un divieto assoluto di pubblicità dei giochi d'azzardo ad opera del Decreto legge n. 87 del 12 luglio 2018 c.d. “Decreto dignità”, conv. con l. n. 96 del 2018. In particolare, l'art. 8 (poi 9 in conversione) del suddetto provvedimento sancisce il divieto di pubblicizzare il gioco d'azzardo con qualunque mezzo, tra cui le manifestazioni sportive, culturali ed artistiche, le trasmissioni televisive, radiofoniche, la stampa quotidiana o periodica, le pubblicazioni ed affissioni via internet. Precedentemente l'articolo 7, comma 4, della legge n. 189 del 2012, come ricordato, vietava esplicitamente i messaggi pubblicitari che contenevano un “incitamento” al gioco, ma in relazione a tale disposizione emergeva una certa ambiguità, essendo difficilmente distinguibile un messaggio pubblicitario relativo ad un prodotto che abbia lo scopo di promuovere ma non di incitarne l'acquisto.

In effetti la pubblicità gioca un ruolo decisivo nel “normalizzare” il gioco d'azzardo, nell'aumentare l'arruolamento e la partecipazione delle persone e nel contribuire allo sviluppo di gioco d'azzardo problematico, specie là dove si faccia riferimento alla pubblicità di tipo mirato che si rivolge a target specifici di soggetti vulnerabili come, ad esempio, i giovani e gli individui patologici. La pubblicità martellante sul gioco d'azzardo, oltre a far aumentare il numero delle persone dipendenti o prossime, inconsapevolmente, alla dipendenza, mette, peraltro, in difficoltà la richiesta di aiuto delle famiglie perché determina una sottovalutazione collettiva del problema.

Vietare la pubblicità, quindi, sostanzialmente, appare come una misura protettiva di grande rilievo. Invertire la tendenza dell'aumento di consumo d'azzardo in Italia non è un'impresa facile, ma l'abolizione della pubblicità e delle sponsorizzazioni [12] rappresenta un primo passo concreto in tale senso.

Con il suddetto provvedimento, ad oggi, l'Italia, è il primo Paese in Europa a vietare totalmente la pubblicità sul gioco d'azzardo.

 

 

Spunti comparatistici: Spagna.

Pur non così avanzata come la situazione italiana, di un certo rilievo appare il quadro normativo vigente in altri paesi europei ed in particolare in Spagna, Francia ed Austria.

In Spagna la disciplina del gioco d'azzardo coinvolge competenze sia dello Stato centrale che delle Comunità autonome (Comunidades autónomas). Al fine di assicurare una sede di raccordo, l'ordinamento spagnolo prevede la presenza di un organo collegiale, il Consejo de Políticas del Juego, nel quale sono presenti, tra gli altri, i rappresentanti delle Comunità autonome. Tra i compiti del Consiglio vi è l'individuazione dei principi regolatori in materia di gioco e la predisposizione di misure volte a proteggere i minori e i soggetti più vulnerabili. A quest'organo, inoltre, è affidato un più generale ruolo di coordinamento tra lo Stato e le Comunità autonome in materia di rilascio delle licenze nel settore dei giochi.

Il settore del gioco d'azzardo è regolato, poi, attraverso la Ley 13 del 2011 de regulación del juego che ha introdotto una disciplina organica della materia. L'obiettivo principale della predetta legge è, oltre ad offrire sicurezza giuridica agli operatori e ai partecipanti, la tutela di vari interessi pubblici, tra cui la prevenzione del comportamento che provoca dipendenza e la tutela dei consumatori, avendo particolar riguardo nei confronti dei diritti dei minori.

In particolare, per quanto riguarda la pubblicità sul gioco occorre far riferimento agli art. 7 e 8 della citata Ley n. 13 del 2011. Il primo disciplina la pubblicità, l'attività di sponsorizzazione e la promozione delle attività di gioco, contenendo, peraltro, un riferimento normativo finalizzato a stabilire le condizioni ed i limiti relativi allo svolgimento delle suddette attività. L'articolo, invece, disciplina le politiche di gioco d'azzardo responsabili in relazione alla protezione dei consumatori, in particolare dei minori o di determinati gruppi di soggetti a rischio.

La normativa spagnola fa, poi, espresso divieto di partecipazione ai giochi d'azzardo per i minorenni, le persone dichiarate legalmente incapaci e tutte le persone che abbiano presentato istanza, su base volontaria, affinché venga loro proibito, con provvedimento giudiziale, la partecipazione al gioco d'azzardo. Per rendere effettivo questo divieto viene affidata alla Comisión Nacional del Juego il compito di redigere un apposito registro delle persone interdette al gioco d'azzardo, in modo tale che gli operatori del settore possano verificare in concreto che i soggetti interessati alla partecipazione ai giochi siano effettivamente titolati a farlo. In questo settore, inoltre, la protezione dei consumatori viene affidata ad apposite politiche e a campagne pubblicitarie ad hoc volte a responsabilizzare gli interessati sugli effetti dannosi del cosiddetto gioco d'azzardo patologico.

Sempre per quanto attiene alla pubblicità sul gioco, nel corso del mese di gennaio 2018, è stato adottato, mediante decreto regio, un progetto di legge concernente specificamente l'attuazione regolamentare degli articoli 7 e 8 della legge n. 13 del 2011 [13]. Tale provvedimento ha ricevuto nel corso del mese di marzo il parere positivo Commissione europea. Più specificamente, il suddetto decreto regio, facendo salvo il quadro giuridico e di autoregolamentazione già esistente, specifica l'ambito di applicazione soggettivo e oggettivo della predetta legge, includendo anche tutte le attività di gioco sviluppate a livello statale. Vengono, poi, elaborate una serie di definizioni e viene, altresì, previsto un contesto collaborativo ed un coordinamento istituzionale tra l'autorità preposta alla regolamentazione del gioco e gli altri organismi pubblici pertinenti.

In particolare, il titolo I, recante la disciplina delle comunicazioni commerciali delle attività di gioco comprende i vari aspetti relativi alla pubblicità, al patrocinio, alla promozione e a qualunque altra forma di comunicazione commerciale delle attività di gioco. In relazione a tali attività vengono sanciti una serie di principi ai quali devono attenersi gli operatori di settore.

Il titolo II, afferente alle politiche di gioco responsabile e alla protezione degli utenti, è dedicato, invece, all'attuazione regolamentare delle disposizioni enunciate all'articolo 8 della legge 13 del 2011. In tal senso, a titolo integrativo rispetto alle misure già esistenti, vengono elaborati dei meccanismi concreti d'azione. Pertanto, oltre a una disposizione generale sulla responsabilità sociale delle imprese, vengono sanciti degli obblighi e viene richiesta l'adozione di determinate misure da parte degli operatori del settore. Ciò al fine di prevenire, identificare ed eventualmente attenuare i fenomeni patologici, come la dipendenza dal gioco ed i rischi connessi al gioco d'azzardo. Vengono, altresì, rafforzate sia le facoltà normative e di controllo dell'organismo statale competente in materia, che le forme di collaborazione tra gli operatori e l'amministrazione.

L'esperienza di co-regolamentazione spagnola è particolarmente rilevante visto che, già nel 2011, l'autodisciplina spagnola aveva siglato con il Ministero dell'economia un accordo di mutua collaborazione in materia di pubblicità del gioco. In virtù di tale accordo all'autodisciplina spagnola viene attribuito il compito di verificare preventivamente la correttezza del messaggio pubblicitario. Il parere positivo dell'autodisciplina non impedisce all'autorità statuale di intervenire successivamente ma attribuisce al messaggio approvato una sorta di presunzione di correttezza, e di attestazione della buona fede dell'azienda committente. Tale sistema, in pratica, evita il nascere del contenzioso ancorando i messaggi a collaudati standard di correttezza.

Il suddetto progetto di legge, poi, sistematizzate e raggruppa in tre ambiti principali [14] le diverse misure finalizzate al gioco responsabile.

Infine, il titolo III include delle disposizioni volte a favorire i diversi meccanismi di co-regolamentazione e autoregolamentazione nel settore delle comunicazioni commerciali. Tali meccanismi vengono concepiti come dei sistemi in grado di innalzare il livello di tutela dei consumatori e di assicurare un maggior coinvolgimento dei principali agenti del settore.

Con tale provvedimento il governo spagnolo ha voluto, quindi, in primo luogo, tutelare gli interessi pubblici - ed in particolare la salute pubblica - riferibili alle attività di gioco, soprattutto per quanto riguarda la tutela dei minori e di altri gruppi vulnerabili, la prevenzione della ludopatia e di altri rischi relativi al gioco nonché la tutela dei consumatori e degli utenti e dei cittadini in generale.

In secondo luogo, ha voluto garantire una maggiore certezza del diritto agli operatori di gioco, stabilendo norme trasparenti e di uniforme applicazione.

Mediante il medesimo provvedimento, inoltre, il governo spagnolo ha inteso rafforzare i sistemi di monitoraggio, i meccanismi di controllo ed il regime delle sanzioni nelle materie oggetto della regolamentazione, integrando l'attività amministrativa con la promozione dell'autoregolamentazione e della co-regolamentazione.

In sostanza in Spagna un ruolo importante viene svolto dall'autodisciplina e dai meccanismi di “co-regulation”. In questa Nazione, infatti, sono numerosi (oltre 20) gli accordi stipulati tra Autorità pubbliche e autodisciplina pubblicitaria in diversi ambiti di controllo, tra cui, in particolare, la pubblicità del gioco con vincita in denaro.

 

 

Francia.

Per quanto riguarda, invece, la Francia, il gioco d'azzardo e le scommesse sono condotti da operatori autorizzati dallo Stato in virtù di diverse disposizioni di legge.

Gli articoli L-322-1 e L-322-2 del codice delle leggi di pubblica sicurezza (Code de la sécurité intérieure) recano un divieto generale di tutte le forme di gioco basato sulla scommessa e l'azzardo, prevedendo tuttavia delle deroghe, previa autorizzazione, in relazione ad eventi benefici o a fiere e manifestazioni temporanee. Stante il divieto generale, l'organizzazione di giochi e scommesse è sottoposta ad uno stretto regime autorizzatorio da parte dello Stato.

Nel 2010 è stata adottata in Francia la Legge n. 2010-476 (c.d. Gambling Act francese) che ha aperto agli operatori privati alcuni settori del gioco online, in particolare le scommesse ippiche e sportive e il poker online. Il medesimo provvedimento ha, altresì, consentito le comunicazioni commerciali relative ai giochi d'azzardo autorizzati, nel rispetto di alcuni limiti fissati dalla stessa legge e dal decreto n. 2010-624 dell'8 giugno 2010, tra cui il divieto di comunicazioni commerciali concernenti il gioco d'azzardo rivolte ai minori o nei programmi rivolti ai minori e una serie di obblighi informativi relativi ai rischi connessi al gioco.

L'articolo 1 della legge del 2010 ribadisce, che il gioco, come definito dal codice delle leggi di sicurezza, non costituisce attività commerciale o servizio di carattere ordinario e che per questo motivo esso deve essere sottoposto ad una specifica regolamentazione finalizzata a preservare l'ordine pubblico e la sicurezza, la salute e il benessere dei minori.

L'art. 5 conferma, inoltre, il divieto generale di gioco per i minori. Riguardo al divieto di gioco per le fasce considerate più deboli, in Francia vige, peraltro, la possibilità di richiedere l'interdizione volontaria dalle sale da gioco, dai casinò, ma anche dal gioco in linea, sottoponendo il soggetto al divieto di creare un conto presso i siti di gioco virtuale. Il provvedimento di interdizione volontaria di competenza del Ministro dell'Interno, ha durata almeno triennale ed è tacitamente rinnovato.

La legge del 2010 di apertura del mercato dei giochi online ha istituito l'ARJEL (Autorité de régulation des jeux en ligne), autorità amministrativa indipendente con il compito di emanare i provvedimenti autorizzatori (agrément) e controllarne il rispetto da parte degli operatori del settore; proteggere le fasce deboli e prevenire la ludopatia; controllare la sicurezza e l'attendibilità dei siti degli operatori autorizzati; scovare i siti di operatori illegali; prevenire le frodi ed evitare il riciclaggio di denaro.

La predetta autorità, in materia di gioco responsabile, ha siglato uno specifico accordo di collaborazione con l'Autorità di regolazione professionale della pubblicità così da rafforzare lo scambio di informazioni sul gioco responsabile e sulla tutela dei minori, e di coordinare le relative azioni. Numerose sono state, poi, nel corso del tempo, le iniziative di gioco responsabile poste in essere dagli operatori [15].

Su proposta del Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC), il Presidente dell'Assemblea nazionale francese ha richiesto nel corso del 2015 alla Corte dei conti una valutazione complessiva della legislazione sui giochi. Nell'ottobre del 2016 la Corte ha licenziato il rapporto “La régulation des jeux d'argent et de hasard” ove sono stati affrontati alcuni profili critici della regolamentazione dei giochi in Francia. In particolare, il rapporto evidenzia come la disciplina francese sul gioco, sia troppo frammentaria e la relativa attuazione venga affidata a diversi attori. Tale contesto richiederebbe, quindi, una revisione complessiva della materia al fine di assicurare una maggiore uniformità normativa.

 

 

Austria.

In Austria i giochi d'azzardo sono disciplinati dalla legge federale sui giochi d'azzardo, Glücksspielgesetz, BGBl. 620/1989.

L'articolo 3 della legge istituisce un monopolio di Stato in materia di giochi d'azzardo, prevedendo che il diritto di organizzare e di gestire tali giochi è in via di principio riservato allo Stato, salvo disposizione contraria contenuta nella detta legge. In forza dell'articolo 21, paragrafo 1, il Bundesminister für Finanzen è legittimato ad accordare il diritto di organizzare e di gestire giochi d'azzardo rilasciando concessioni per la gestione di case da gioco.

L'art. 56 disciplina, poi, la pubblicità a favore delle case da gioco. In particolare, detto articolo recita quanto segue: «(1) I concessionari e i titolari di un'autorizzazione ai sensi della presente legge federale devono osservare, nei loro annunci pubblicitari, un comportamento responsabile. L'osservanza di tale comportamento deve essere sorvegliata esclusivamente mediante un'attività di vigilanza da parte del Ministro federale delle Finanze e non può essere fatta valere in via giudiziaria ai sensi degli articoli 1 e segg. della legge federale contro la concorrenza sleale. L'obbligo previsto dalla prima frase del presente paragrafo non costituisce una norma di tutela ai sensi dell'articolo 1311 del codice civile. (2) Le case da gioco di Stati membri dell'Unione europea o di Stati dello Spazio economico europeo possono pubblicizzare nel territorio nazionale, in conformità dei principi di cui al paragrafo 1, la visita dei loro locali esteri situati negli Stati membri dell'Unione europea o negli Stati dello Spazio economico europeo qualora al gestore della casa da gioco sia stata rilasciata un'autorizzazione a tal fine da parte del Ministro federale delle Finanze. Una siffatta autorizzazione deve essere rilasciata se il gestore della casa da gioco ha dimostrato al Ministro federale delle Finanze che: 1. la concessione rilasciata per la gestione della casa da gioco è conforme all'articolo 21 della presente legge e viene esercitata nello Stato del suo rilascio, il quale è uno Stato membro dell'Unione europea o uno Stato dello Spazio economico europeo, e 2. le disposizioni di legge di tale Stato membro concernenti la tutela dei giocatori sono perlomeno analoghe a quelle nazionali. Qualora gli strumenti pubblicitari non soddisfino i requisiti di cui al paragrafo 1, il Ministro federale delle Finanze può vietare al gestore della casa da gioco estera di farsi pubblicità».

In Austria, la legge prevede specifici requisiti per la pubblicità del gioco e laddove quest'ultima riguardi delle case da gioco situate all'estero richiede una previa autorizzazione. Per ottenerla, il gestore di un casinò situato in un altro Stato membro deve dimostrare che la tutela legale dei giocatori prevista in tale Stato “corrisponde almeno” alla tutela legale austriaca.

La legge austriaca, in particolare, prevede che l'accesso alle case da gioco sia riservato esclusivamente ai maggiorenni, che la direzione della casa da gioco debba osservare il comportamento dei giocatori al fine di determinare se la frequenza e l'intensità della loro partecipazione al gioco mettano in pericolo il loro minimo vitale, e che i clienti possano intentare un'azione diretta in materia civile nei confronti della direzione per inadempimento di tali obblighi.

Sul punto rileva, peraltro, la sentenza pronunciata dalla Corte di Giustizia nella causa C-176/11 avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale sull'interpretazione dell'articolo 56 TFUE. Tale questione è stata sollevata nell'ambito di una controversia sorta tra delle società slovene e il Ministero delle finanze in merito al rigetto da parte di quest'ultimo delle domande di autorizzazione a pubblicizzare in Austria le case da gioco gestite in Slovenia. Più specificamente, il Ministero ha respinto la loro richiesta in quanto tali organismi non avevano dimostrato che le norme slovene in materia di giochi d'azzardo garantissero un livello di tutela dei giocatori analogo a quello previsto dalla disciplina austriaca. La questione è stata, quindi, deferita alla Corte di Giustizia sulla base della presunta incompatibilità della normativa austriaca con il principio della libera prestazione dei servizi garantito dal diritto dell'Unione.

Sul punto la Corte ha ricordato, in primo luogo, come la disciplina dei giochi d'azzardo rientri nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale. Pertanto, in assenza di armonizzazione in materia, gli Stati membri sono liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d'azzardo e di definire con precisione il livello di tutela perseguito. Di conseguenza, il solo fatto che uno Stato membro abbia scelto un sistema di tutela differente da quello adottato da un altro Stato membro non può rilevare ai fini della valutazione della proporzionalità delle disposizioni adottate in materia. Queste ultime devono essere valutate, infatti, soltanto alla stregua degli obiettivi perseguiti dalle competenti autorità dello Stato membro interessato e del livello di tutela che intendono assicurare.

È alla luce di tali elementi che la Corte afferma che il diritto dell'Unione non osta alla normativa austriaca, laddove, ai fini della concessione dell'autorizzazione a fare pubblicità, si limiti a richiedere che sia dimostrato che, nell'altro Stato membro, la normativa applicabile assicuri una tutela contro i rischi del gioco di livello sostanzialmente equivalente a quello assicurato dalle disposizioni locali. Una normativa siffatta, che limita la libera prestazione dei servizi, è giustificata, peraltro, dall'obiettivo di tutela della popolazione contro i rischi inerenti ai giochi d'azzardo.

La Corte, rileva, altresì, che nel caso di specie, è pacifico che l'obiettivo perseguito dalla normativa nazionale è quello della tutela dei consumatori contro i rischi connessi ai giochi d'azzardo e ciò può costituire una ragione imperativa di interesse generale atta a giustificare restrizioni alla libera prestazione dei servizi. Tenuto conto di tale obiettivo, la legge austriaca non viene considerata come un provvedimento sproporzionato contenente un onere eccessivo per i gestori delle case da gioco straniere. Ciò si sarebbe verificato solo laddove tale normativa avesse richiesto che, nell'altro Stato membro, le norme fossero identiche, o se avesse imposto delle norme senza alcun nesso diretto con la tutela contro i rischi del gioco.

In conclusione tale pronuncia ha affermato che uno Stato membro può vietare la pubblicità delle case da gioco situate in un altro Stato membro se la tutela dei giocatori in tale Stato non è equivalente a quella del primo. Spetterà comunque al giudice nazionale verificare che le disposizioni di legge controverse si limitino a subordinare l'autorizzazione a pubblicizzare esercizi di gioco situati in un altro Stato membro alla condizione che la normativa di quest'ultimo fornisca garanzie sostanzialmente equivalenti a quelle della normativa nazionale, alla luce dell'obiettivo legittimo di tutelare i cittadini contro i rischi connessi ai giochi d'azzardo.

Riferimenti bibliografici:

[1]  Si rimanda a tal riguardo a quattro riferimenti bibliografici legati a generi letterari diversi: per la saggistica economica, W. TAPLIN, Advertising, London, Hutchinson & Co. LTD, 1960 e, nella traduzione italiana a cura di O. Peduzzi, La pubblicità, Milano, 1961; per la manualistica sociologica, G. FABRIS, La pubblicità. Teorie e prassi, terza ed., Milano, 1994; per la pamphlettistica (figlia del paradigma mcluhaniano), B. BALLARDINI, La morte della pubblicità, seconda ed., Roma, 1995; infine, per la raccolta di lezioni giuridiche, si tolleri il rinvio a A. M. GAMBINO, La pubblicità ingannevole, Roma, 1999.

[2]  V. le Rassegne giuridiche annuali che, a partire dal 1993, si occupano di pubblicità commerciale in Concorrenza e Mercato, Milano.

[3]  Si veda a tal riguardo il D.lgs. n. 6 del 12 gennaio 2016 che recepisce la Direttiva europea 2014/40/UE sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati. La Direttiva 2014/40/UE abroga la Direttiva 2001/37/CE (recepita con Decreto Lgs. n. 184 del 24 giugno 2003) ed è finalizzata ad assicurare un elevato livello di protezione della salute attraverso maggiori restrizioni e avvertenze per dissuadere i consumatori (in particolare, i giovani) dall'acquisto e dal consumo di prodotti a base di tabacco e nicotina.

[4] Il Giurì - strumento decisorio di natura sostanzialmente arbitrale - è organo dell'Istituto di Autodisciplina Pubblicitaria che persegue l'obiettivo di garantire una comunicazione commerciale onesta, veritiera e corretta. La sua rilevanza normativa si è cristallizzata nei richiami espressi da parte delle varie normative sulle pratiche commerciali scorrette, a partire dal d.lgs n. 74 del 1992.

[5] Il Codice di Autodisciplina della Comunicazione Commerciale 64ª edizione è in vigore dal 2 maggio 2018. La 1ª edizione del Codice risale al 12 maggio 1966.

[6] Per riferimenti specifici sul punto, rinvio a A.M. GAMBINO, Chi Campari soda e chi no, in Dir. Ind., 1996, p. 70 ss.

[7] In tal senso si vedano, ad esempio, l'art. 3, comma 5, della legge n. 40 del 2013 dell'Abruzzo; l' art. 7, comma 7, della legge n. 43 del 2013 della Puglia; l' art. 8 della legge n. 14 del 2015 della Valle d'Aosta; l' art. 7 della legge n. 9 del 2016 del Piemonte; l' art. 8 della legge n. 20 del 2016 del Molise; l' art. 5 bis della legge della provincia di Bolzano n. 13 del 1992; l' art. 7 della legge n. 5 del 2013 del Lazio vieta anche la concessione di spazi pubblicitari istituzionali e l'attività di comunicazione istituzionale, per pubblicizzare i giochi che prevedono vincite di denaro.

[8] Si veda Relazione annuale del 12 Aprile 2017 sulle attività svolte dal Procuratore nazionale e dalla Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo nonché sulle dinamiche e strategie della criminalità organizzata di tipo mafioso nel periodo 1° luglio 2015 – 30 giugno 2016. In tale documento emerge la dimostrata attitudine delle mafie ad effettuare lucrosi investimenti, in particolare nel settore delle scommesse e del gioco d'azzardo.

[9] Il Reparto di epidemiologia e ricerca sui servizi sanitari dell'Istituto di fisiologia clinica del Consiglio nazionale delle ricerche di Pisa (Ifc-Cnr) ha pubblicato il Rapporto “Consumi d'azzardo 2017” che mette in evidenza alcune importanti tendenze del gioco d'azzardo in Italia, con particolare riferimento alla diffusione del gioco d'azzardo tra gli studenti. Secondo i dati emersi dal rapporto sono in aumento i giocatori d'azzardo nella popolazione adulta (15-64 anni), infatti nel corso del 2017 hanno giocato almeno una volta oltre 17 milioni di italiani (42,8%), contro i 10 milioni del 2014 (27,9%). Tra i giocatori aumentano i problematici, quadruplicati negli ultimi 10 anni, dai 100.000 (0,6% dei giocatori) stimati nel 2007 ai 400.000 stimati nel 2017 (2,4% dei giocatori). La quota dei giocatori con profilo “a rischio severo” è in costante aumento dal 2007. Il rapporto è disponibile al seguente link: http://www.avvisopubblico.it/home/wp-content/uploads/2018/06/Consumi-dazzardo-2017.pdf.

[10] L'Istituto Superiore di Sanità ha pubblicato i dati relativi all'indagine sui servizi e strutture per il trattamento del disturbo da gioco di azzardo (DGA), realizzato con il supporto finanziario del Ministero della Salute. Tale indagine fornisce un quadro, sia pur parziale, della crescita del fenomeno del gioco d'azzardo patologico e sulle strutture di assistenza pubbliche e private. L'indagine è disponibile al seguente link: http://old.iss.it/binary/ogap/cont/Indagine_sulle_caratteristiche_e_sull_operativita_768_.pdf

[11] Si veda sempre la ricerca condotta dal Cnr.

[12] Il tema specifico delle sponsorizzazioni merita adeguato approfondimento che va oltre intenzioni di questa nota editoriale e, al momento, non può che rinviarsi, ma in chiave generale, al volume AA. VV., a cura di A.M. GAMBINO, I contratti di pubblicità e sponsorizzazione, nel Trattato Costi-Buonocore, Torino, 2012.

[13] Il provvedimento è disponibile al seguente link: https://www.cnmc.es/sites/default/files/1908314_9.pdf.

[14] In particolare il primo è quello della prevenzione, incentrato su meccanismi per le informazioni trasparenti e facilmente accessibili che gli operatori devono fornire agli utenti; sono altresì contemplati i requisiti e le caratteristiche di presentazione, accesso e contenuto minimo di dette informazioni e l'utilizzo di personaggi pubblici nei portali web dell'operatore. Il secondo è costituito dai meccanismi di sensibilizzazione rispetto agli effetti dannosi del gioco. Tra di essi, vanno sottolineati la possibilità di comunicare all'autorità preposta alla regolamentazione del gioco gli studi sul gioco responsabile svolti dall'operatore, allo scopo di agevolarne la diffusione, nonché l'obbligo di collaborazione degli operatori con l'amministrazione in determinate iniziative volte a ottenere una migliore conoscenza del funzionamento dell'attività, della percezione della stessa da parte degli utenti e dei fattori di rischio legati al gioco. Il terzo ambito è costituito dall'introduzione di sistemi di controllo, tra i quali spiccano l'obbligo degli operatori di monitorare l'attività dei loro partecipanti allo scopo di identificare possibili comportamenti a rischio, le disposizioni sull'autoesclusione dai conti di gioco oppure l'introduzione di un servizio telefonico di assistenza agli utenti.

[15] In occasione dei Mondiali di calcio la Lotteria nazionale francese e la Française des Jeux (FDJ) hanno lanciato una campagna di gioco responsabile finalizzata a scoraggiare i minori dalle scommesse. Il campione Bixente Lizarazu, in un video consiglia a un ragazzino che si appresta a giocare di essere «roppo giovane per scommettere, ma non troppo giovane per fare sport».

 

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