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Famiglia e successioni 15.07.2019

Un nuovo atto di diritto internazionale privato in materia matrimoniale, di responsabilità genitoriale e di sottrazione minori: il regolamento UE 2019/1111

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Il 2 luglio 2019 è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea L 178 il testo del regolamento 2019/1111 relativo alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale, e alla sottrazione internazionale di minori. Il nuovo regolamento è stato adottato dal Consiglio UE il 25 giugno 2019 con la speciale procedura stabilita per il settore del diritto di famiglia, che prevede l'unanimità dei membri del Consiglio previa consultazione del Parlamento europeo. Esso è destinato a sostituire a partire dal 1° agosto 2022il regolamento 2201/2003, c.d. Bruxelles II-bis (che aveva a sua volta, com'è noto, sostituito il precedente regolamento 1347/2000), in tutti i paesi membri dell'Unione, con l'eccezione della Danimarca; ha partecipato alla sua adozione anche il Regno Unito, ma naturalmente un suo eventuale recesso dall'Unione comporterebbe per esso la cessazione dell'efficacia di tutta la legislazione europea.

 

L'adozione di questo nuovo regolamento – che si potrebbe denominare “Bruxelles II-ter”, ma che nei documenti informativi della Commissione europea è invece sinora indicato come “Bruxelles II-bis (rifusione)” – è una tappa ulteriore nell'opera di revisione degli atti di diritto internazionale privato dell'Unione europea iniziata con l'adozione dello stesso Bruxelles II-bis (che costituisce, come si è detto, rifusione del regolamento 1347/2000) e proseguita in anni più recenti con l'adozione del regolamento 1215/2012 (rifusione del regolamento 44/2001, c.d. Bruxelles I) e del regolamento 2015/848 in materia di insolvenza (rifusione del regolamento 1346/2000); come nel caso degli atti menzionati, tale opera si basa sull'esperienza di applicazione del regolamento che è destinato a sostituire al fine di migliorarne l'efficienza e di adeguarlo ai mutamenti, sia di natura socio-politica, sia di natura giuridica, intervenuti negli anni trascorsi dalla sua adozione.

 

Il regolamento appena adottato conferma la struttura generale del Bruxelles II-bis, rispetto al quale contiene però numerosi emendamenti ed integrazioni: il nuovo testo conta 98 considerando e 105 articoli, contro i 33 considerando e i 72 articoli del precedente. Alcune modifiche mirano ad una maggiore precisione o chiarezza del testo; altre invece hanno carattere innovativo. In particolare, come si vedrà, per l'ordinamento italiano risulta molto opportuna l'introduzione di regole specifiche sulla circolazione dei divorzi e delle separazioni frutto di accordi privati registrati da un'autorità pubblica.

 

Il nuovo atto mantiene lo stesso campo di applicazione del precedente: esso stabilisce norme sulla competenza giurisdizionale e sul riconoscimento ed esecuzione delle decisioni e degli atti stranieri relativi alla materia matrimoniale (che comprende però unicamente separazione personale, divorzio e annullamento del matrimonio) e alla responsabilità genitoriale (che include il diritto di affidamento e di visita, la tutela, la curatela e istituti analoghi, la designazione e le funzioni di persone o enti aventi la responsabilità della persona o dei beni del minore o che lo rappresentino o assistano, il collocamento del minore in affidamento presso una famiglia o un istituto nonché i provvedimenti sui beni del minore). Il nuovo regolamento amplia e rende più precise le norme destinate ad applicarsi nei casi di sottrazione internazionale di minori, in coordinamento con le regole poste dalla Convenzione dell'Aja del 1980; il titolo del nuovo regolamento è stato modificato con l'aggiunta di un riferimento a detta materia, alla quale è stata dedicata una sezione apposita.

 

Le novità in materia matrimoniale non sono molto numerose. Per quanto riguarda i procedimenti in materia di separazione, divorzio e annullamento aventi carattere internazionale (che nell'Unione europea, secondo le stime della Commissione, sono circa 140.000 all'anno) il nuovo regolamento agli articoli 3 ss. mantiene immutati i numerosi criteri giurisdizionali del precedente, posti fra loro in alternativa. Rimane altresì inalterato il ricorso alle norme interne degli Stati membri (c.d. competenza residua) per i casi in relazione ai quali nessuno Stato membro sia competente sulla base dei criteri uniformi: si tratterà generalmente di procedimenti riguardanti coniugi non aventi né residenza abituale in uno degli Stati membri, né cittadinanza comune di uno Stato membro, ai quali in Italia continuerà ad applicarsi l'art. 32 l. n. 218 del 1995. Nella nozione di «materia matrimoniale» rientrano senza dubbio i matrimoni fra persone dello stesso sesso, ma non le unioni civili o altre forme di partenariato registrate; il legislatore italiano, com'è noto, ha opportunamente inserito nella l. n.  218 del 1995, con il d.lgs. n. 7 del 2017, il nuovo art. 32-quater sulla competenza giurisdizionale relativa allo scioglimento delle unioni civili, che continuerà pertanto a ricevere applicazione. Al fine di garantire l'identità di funzionamento del regolamento in tutti gli Stati membri, le nozioni che ne delimitano l'ambito di applicazione devono ricevere un'interpretazione uniforme: potrebbe dunque rivelarsi problematica la sottrazione all'ambito operativo del regolamento dello scioglimento di matrimoni fra persone dello stesso sesso cui sia parte un cittadino italiano, che sarebbe qualificato come «materia matrimoniale» in molti Stati membri ma sarebbe invece considerato come relativo alla materia delle unioni civili in Italia, per effetto dell'art. 32-bis l. 218/1995. Il primato del diritto dell'Unione dovrebbe pertanto far includere nell'ambito di operatività del regolamento lo scioglimento dei matrimoni same-sex, anche quando uno dei coniugi, o entrambi, hanno cittadinanza italiana.

 

Rimangono escluse dal campo di applicazione del nuovo regolamento, come già da quello precedente, le questioni relative alla determinazione della legge applicabile (che, per quanto riguarda divorzio e separazione, sono soggette al regolamento 1259/2010), così come ne sono esclusi le obbligazioni alimentari e i rapporti patrimoniali fra coniugi (rispettivamente ricompresi nei regolamenti 4/2009 e2016/1103). Tuttavia, onde evitare che la frammentazione della materia abbia come conseguenza il conferimento di competenza ai giudici di uno Stato membro solamente per lo scioglimento o l'affievolimento del vincolo coniugale e non anche per le questioni accessorie di natura economica o patrimoniale, i regolamenti 4/2009 e 2016/1103 contengono entrambi norme dirette ad attuare un certo grado di coordinamento con i criteri di competenza giurisdizionale fissati dall'attuale regolamento Bruxelles II-bis; tale coordinamento continuerà ad operare anche con riferimento al nuovo regolamento.

 

Neanche le regole sul riconoscimento delle decisioni in materia matrimoniale hanno subito modificazioni: il riconoscimento è automatico ed in particolare «non è necessario alcun procedimento … per l'aggiornamento delle iscrizioni nello stato civile» (art. 30,§ 2); anche i motivi che possono giustificare un rifiuto di riconoscimento (contrasto con l'ordine pubblico, mancata instaurazione del contraddittorio in caso di contumacia del convenuto, contrasto con altra decisione resa nello Stato o ivi riconoscibile) sono rimasti inalterati (art. 38).

 

Alcune interessanti novità riguardano invece la circolazione di divorzi e separazioni frutto del mero accordo dei coniugi. L'atto appena adottato contiene infatti, come si è accennato, nuove regole sul riconoscimento di separazioni e divorzi basati sul ricorso alle forme semplificate, non giurisdizionali, previste ora dalle legislazioni di numerosi paesi, quali il divorzio e la separazione “semplici” introdotti in Italia con l.n. 162 del 2014. L'art. 65 del nuovo regolamento prevede in proposito che gli atti pubblici e gli accordi in materia di divorzio e separazione siano riconosciuti automaticamente in tutti gli Stati membri qualora possiedano «effetti giuridici vincolanti» nello Stato di origine e siano stati registrati dall'autorità di uno Stato che risulti competente sulla base dei medesimi criteri di competenza che il regolamento stabilisce per l'attività delle autorità giurisdizionali. I motivi che possono giustificare un rifiuto di riconoscimento sono gli stessi previsti per il riconoscimento delle decisioni, salva la sola esclusione del riferimento all'instaurazione del contraddittorio, ovviamente non pertinente. Per rendere più sicuro e al tempo stesso più semplice il riconoscimento, l'autorità di registrazione, su istanza di parte, deve rilasciare un certificato (seguendo un modello allegato al testo del regolamento) da produrre assieme al testo dell'atto pubblico o dell'accordo al momento della richiesta di riconoscimento in altro Stato membro. Si tratta di novità molto opportune, che facilitano e rendono più sicura la circolazione di divorzi e separazioni basati su questi procedimenti semplificati, anche perché gli Stati membri che prevedono il tipo di procedure in questione sono tenuti a comunicare alla Commissione le autorità competenti; verrà anche reso più ordinato l'esercizio dell'attività amministrativa che dovrà svolgersi, al pari dell'attività giurisdizionale, nel rispetto delle norme uniformi europee in materia di competenza, pena il mancato riconoscimento dei relativi atti negli altri Stati membri.

 

Per quanto concerne la responsabilità genitoriale, il nuovo regolamento mantiene sostanzialmente immutati agli artt. 7 ss. i criteri di competenza giurisdizionale fondati sulla regola generale della competenza delle autorità del paese in cui il minore risiede abitualmente, oppure del paese in cui il minore si trova quando la residenza abituale non può essere determinata o nel caso di minori rifugiati o sfollati a livello internazionale; sono altresì conservate le regole sul «trasferimento della competenza» operato da un giudice ai giudici di altro Stato membro, d'ufficio o su istanza di parte, quando ciò appaia conforme all'interesse del minore. Mentre il regolamento Bruxelles II-bis consente una limitata «proroga di giurisdizione» su accordo delle parti a favore dei giudici della separazione o del divorzio, il nuovo regolamento introduce una possibilità di «scelta del foro» di portata più ampia: «le parti e qualsiasi altro titolare della responsabilità genitoriale» possono infatti convenire in forma scritta di conferire giurisdizione in materia di responsabilità genitoriale ai giudici di uno Stato membro con cui il minore abbia un «legame sostanziale» (deve trattarsi, più precisamente, del paese di residenza di almeno uno dei titolari della responsabilità genitoriale, o del paese di cui il minore è cittadino o in cui aveva una precedente residenza), sempre che ciò sia conforme all'interesse dello stesso minore (art. 10). Ovviamente la scelta consisterà per lo più nella designazione dei giudici competenti per il divorzio o la separazione, come già consentito dalle norme attuali.

 

Per quanto riguarda la c.d. competenza residua, come per la materia matrimoniale, se sulla base delle norme del regolamento nessun giudice di Stato membro gode di competenza rispetto ad un caso di responsabilità genitoriale, si dovrà fare ricorso alle regole nazionali (art. 14); in Italia, come anche negli altri Stati membri, occorrerà innanzitutto verificare se il caso rientri nell'ambito di applicazione della Convenzione dell'Aja del 1996 sulla competenza, la legge applicabile, il riconoscimento, l'esecuzione e la cooperazione in materia di responsabilità genitoriale e di misure di protezione dei minori, che ha ora 51 Stati parti; altrimenti si applicheranno le regole poste dalla l. n. 218 del 1995. Per la determinazione della legge applicabile alla responsabilità genitoriale, di cui il nuovo regolamento – al pari del Bruxelles II-bis – non si occupa, si deve fare ricorso agli artt. 15-22 della stessa Convenzione del 1996.

 

Alcune novità significative riguardano l'abolizione dell'exequatur e la semplificazione del riconoscimento di alcuni tipo di decisioni definite «decisioni privilegiate». Il nuovo regolamento estende a tutte le decisioni in materia di responsabilità genitoriale l'abolizione della dichiarazione di esecutività (art. 34): un procedimento di opposizione all'esecuzione è solo eventuale e deve essere attivato dalla parte contro cui l'esecuzione è richiesta. Il regolamento attuale già prevede questo meccanismo per le sole decisioni in materia di diritto di visita e di ritorno del minore; il nuovo atto dedica a queste due categorie di decisioni, definite ora «decisioni privilegiate», una sezione apposita che pone regole semplificate per il loro riconoscimento e la loro esecuzione e che, in particolare, limita i motivi per opporsi al riconoscimento alla sola incompatibilità con una decisione successiva che sia stata resa nello Stato membro in cui il riconoscimento è invocato, oppure con una decisione successiva emanata in altro Stato membro o nello Stato terzo di residenza abituale del minore, riconoscibile nello Stato richiesto (articoli 42-50). Si vuole così evitare il conflitto che, secondo l'esperienza di applicazione del regolamento Bruxelles II-bis, si produce con relativa frequenza fra decisioni in materia di affidamento e decisioni in materia di diritto di visita di contenuto confliggente.

 

Anche in materia di responsabilità genitoriale il nuovo regolamento precisa in modo più puntuale rispetto al Bruxelles II-bis le condizioni per la circolazione fra gli Stati membri degli atti pubblici e degli accordi registrati presso le autorità giurisdizionali o amministrative, prevedendo – come per gli atti e gli accordi in materia matrimoniale – che alla richiesta di riconoscimento debba essere allegato un certificato rilasciato ad istanza di parte dall'autorità competente, secondo un modello allegato al testo del regolamento.

 

Il regolamento appena adottato riunisce le norme in materia di sottrazione dei minori in una nuova sezione (artt. 22-29). Come è noto, il fenomeno della sottrazione internazionale dei minori – che, secondo le stime della Commissione, nell'Unione europea riguarda circa 1800 casi all'anno – è regolata dalla Convenzione dell'Aja del 1980, strumento che, con i suoi 100 Stati parti, costituisce una sorta di “diritto comune” in questa delicata materia. Negli Stati membri dell'Unione, la Convenzione si applica con alcuni miglioramenti intesi a renderne il funzionamento ancora più efficace (come del resto l'art. 36 della Convenzione stessa consente) grazie ad alcune disposizioni del regolamento Bruxelles II-bis che integrano quelle contenute nella Convenzione. Il regolamento appena adottato rende il coordinamento fra i due strumenti ancora più efficace: la nuova sezione dedicata espressamente alla sottrazione di minori introduce numerose novità, fra cui la previsione di termini ordinatori per le fasi del procedimento volto al ritorno del minore. I documenti informativi della Commissione indicano che attualmente ogni fase del procedimento può durare sino a 24 settimane (o in certi casi anche più); le nuove regole fissano un termine ordinatorio di sole 6 settimane per ogni fase, cioè per il procedimento in primo grado, per l'eventuale grado di impugnazione e per la fase esecutiva. I giudici devono anche invitare le parti a valutare l'opportunità di ricorrere alla mediazione o ad altre misure alternative, purché ciò sia conforme all'interesse del minore e non sia motivo di ritardo nel procedimento. Già ora un grande numero di casi di sottrazione di minori viene risolto per via stragiudiziale, grazie all'attività delle autorità centrali istituite in ogni Stato membro della Convenzione dell'Aja. La soluzione non giudiziale dei casi intra-UE è anche favorita dall'operato del «Mediatore per i minori vittime di sottrazione internazionale da parte di un genitore» istituito presso il Parlamento europeo sin dal 1987; questa figura è stata rinominata dal 2018 «Coordinatore per i diritti dei minori» come riconoscimento del ruolo via via crescente che essa svolge in tutte le questioni transfrontaliere riguardanti i minori.

 

L'art. 21 del nuovo regolamento rende più esplicito rispetto a quanto prevede il Bruxelles II-bis il diritto del minore che abbia raggiunto un grado di maturità sufficiente ad essere ascoltato in tutti i procedimenti che lo riguardano, come stabilito dall'art. 12 della Convenzione ONU sui diritti del fanciullo, dall'art. 24 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea nonché, per l'Italia e per 14 altri Stati membri dell'Unione, dalla Convenzione del Consiglio d'Europa del 1996 sull'esercizio dei diritti del minore. La norma tuttavia è piuttosto cauta: essa prevede infatti che l'audizione debba avvenire «conformemente al diritto e alle procedure nazionali» e che la possibilità per il minore di essere sentito venga realizzata «direttamente o tramite un rappresentante o un organismo appropriato». La mancata concessione al minore della possibilità di essere ascoltato può costituire motivo per il rifiuto di riconoscimento di una decisione in materia di responsabilità genitoriale, a meno che non dipenda da motivi di urgenza ovvero concerna casi in cui il provvedimento abbia unicamente ad oggetto i beni del minore.

 

Il buon funzionamento del regolamento Bruxelles II-bis è dovuto anche ad alcuni strumenti di cooperazione e di assistenza fra gli Stati membri modellati sull'esperienza di altri strumenti adottati in sedi internazionali diverse. Il nuovo regolamento mantiene pertanto il sistema di cooperazione fra gli Stati membri attraverso la rete delle «autorità centrali» che ha reso sinora più semplici ed efficaci gli interventi in materia di responsabilità genitoriale, ad esempio quando si debba dare esecuzione ad un diritto di visita. Le disposizioni al riguardo (artt. 76-84) sono più precise e particolareggiate di quelle corrispondenti contenute nel regolamento Bruxelles II-bis, specialmente per quanto riguarda la procedura di collocazione di un minore in altro Stato membro.

 

Al testo del nuovo regolamento sono allegati nove modelli di certificato (contro i soli quattro del Bruxelles II-bis) intesi a facilitare le fasi di riconoscimento ed esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale (certificato n. II), in materia di responsabilità genitoriale (n. III) e di diritto di visita (n. V), in materia di ritorno del minore, differenziati in base al provvedimento che concede o rifiuta il ritorno e alle norme applicate (n. I, IV, VI e VII); i modelli contenuti negli allegati VIII e XIX riguardano, infine, gli atti pubblici e gli accordi in materia, rispettivamente, matrimoniale e di responsabilità genitoriale.

 

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